設(shè)計(jì)企業(yè)申領(lǐng)施工資質(zhì)的利與弊
2016年5月,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見》(以下簡稱《若干意見》);2017年2月,國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》,大力推行工程總承包建設(shè)模式。此后,各級地方政府先后出臺相關(guān)配套政策,推進(jìn)工程總承包的發(fā)展。短短幾年時(shí)間,從傳統(tǒng)石油、化工、電力能源等工業(yè)領(lǐng)域到市政、醫(yī)療、學(xué)校等民建領(lǐng)域,工程總承包已經(jīng)逐步成為一種主流建設(shè)模式。在此背景下,工程設(shè)計(jì)企業(yè)不得不考慮戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型,從工程設(shè)計(jì)向工程總承包轉(zhuǎn)型,從單一的設(shè)計(jì)企業(yè)向融合了工程設(shè)計(jì)、采購、施工、管理等要素的工程企業(yè)轉(zhuǎn)型。
2019年12月,住建部和國家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》,明確提出工程總承包單位應(yīng)當(dāng)同時(shí)具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計(jì)資質(zhì)和施工資質(zhì),或者由具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位和施工單位組成聯(lián)合體,即對房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目采用設(shè)計(jì)施工“雙資質(zhì)”要求。同時(shí),鼓勵設(shè)計(jì)單位和施工單位通過“綠色通道”申請取得其承接工程總承包業(yè)務(wù)所需的施工資質(zhì)和設(shè)計(jì)資質(zhì)。
在上述有關(guān)政策的推動下,許多設(shè)計(jì)企業(yè)為了轉(zhuǎn)型從事工程總承包業(yè)務(wù),開始被動或主動申領(lǐng)施工總承包企業(yè)資質(zhì)。盡管設(shè)計(jì)企業(yè)取得施工總承包企業(yè)資質(zhì)可以增強(qiáng)企業(yè)的實(shí)力,提高市場競爭力,但同時(shí)也會給企業(yè)帶來額外的風(fēng)險(xiǎn)。本文將從法律層面就此問題展開探討。
關(guān)于投標(biāo)人資質(zhì)認(rèn)定問題的利弊分析
如上文所述,很多設(shè)計(jì)企業(yè)申領(lǐng)施工總承包企業(yè)資質(zhì)的主要目的在于通過增加企業(yè)資質(zhì),滿足部分項(xiàng)目在招標(biāo)時(shí)提出的“雙資質(zhì)”要求,以獲得更多的投標(biāo)機(jī)會。但是,不能忽略的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題是大多數(shù)設(shè)計(jì)企業(yè)具備較高的工程設(shè)計(jì)資質(zhì),如工程綜合設(shè)計(jì)甲級資質(zhì)、工程設(shè)計(jì)行業(yè)甲級資質(zhì)等,可以承擔(dān)的工程設(shè)計(jì)范圍通常非常廣泛,而如果設(shè)計(jì)企業(yè)申領(lǐng)施工總承包資質(zhì),因其受限于工程施工相關(guān)業(yè)績、人員、設(shè)備等條件,往往難以取得較高的施工總承包資質(zhì),從而導(dǎo)致施工總承包資質(zhì)與工程設(shè)計(jì)資質(zhì)等級不匹配,如此一來,可能達(dá)不到提高投標(biāo)資質(zhì)等級的目的。
特別是在聯(lián)合體投標(biāo)過程中,根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》中關(guān)于“由同一專業(yè)的單位組成的聯(lián)合體,按照資質(zhì)等級較低的單位確定資質(zhì)等級”的規(guī)定,在設(shè)計(jì)企業(yè)與施工總承包企業(yè)組建聯(lián)合體參與投標(biāo)的情形下,如果設(shè)計(jì)企業(yè)同時(shí)具備較低等級的施工總承包企業(yè)資質(zhì),可能按較低的施工總承包企業(yè)資質(zhì)進(jìn)行認(rèn)定,降低聯(lián)合體的資質(zhì)等級(表1)。
關(guān)于工程分包問題的利弊分析
違法分包問題一直是工程管理中的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定,施工總承包單位不得將工程的主體性、關(guān)鍵性工程對外分包,分包單位不得將承接的工程再次分包,否則均屬于違法分包。在工程總承包模式下,違法分包問題更為復(fù)雜,現(xiàn)行有關(guān)法律政策并不清晰,司法實(shí)踐中的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一。
《若干意見》對此作出了相對明確的規(guī)定?!度舾梢庖姟返诰艞l規(guī)定:“僅具有設(shè)計(jì)資質(zhì)的企業(yè)承接工程總承包項(xiàng)目時(shí),應(yīng)當(dāng)將工程總承包項(xiàng)目中的施工業(yè)務(wù)依法分包給具有相應(yīng)施工資質(zhì)的企業(yè)。僅具有施工資質(zhì)的企業(yè)承接工程總承包項(xiàng)目時(shí),應(yīng)當(dāng)將工程總承包項(xiàng)目中的設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)依法分包給具有相應(yīng)設(shè)計(jì)資質(zhì)的企業(yè)?!备鶕?jù)上述規(guī)定,僅具有工程設(shè)計(jì)資質(zhì)的企業(yè)可以將施工業(yè)務(wù)全部分包,而如果設(shè)計(jì)企業(yè)同時(shí)具備施工總承包資質(zhì)的情況下,是否還能將施工業(yè)務(wù)全部分包呢?
《若干意見》同時(shí)規(guī)定:“工程總承包企業(yè)可以在其資質(zhì)證書許可的工程項(xiàng)目范圍內(nèi)自行實(shí)施設(shè)計(jì)和施工,也可以根據(jù)合同約定或者經(jīng)建設(shè)單位同意,直接將工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)或者施工業(yè)務(wù)擇優(yōu)分包給具有相應(yīng)資質(zhì)的企業(yè)?!薄肮こ炭偝邪髽I(yè)自行實(shí)施設(shè)計(jì)的,不得將工程總承包項(xiàng)目工程主體部分的設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)分包給其他單位。工程總承包企業(yè)自行實(shí)施施工的,不得將工程總承包項(xiàng)目工程主體結(jié)構(gòu)的施工業(yè)務(wù)分包給其他單位?!备鶕?jù)上述規(guī)定,“雙資質(zhì)”企業(yè)可以選擇自行實(shí)施設(shè)計(jì)“和”施工,也可以在業(yè)主同意的前提下,選擇將設(shè)計(jì)“或”施工分包出去,但一旦決定自行實(shí)施設(shè)計(jì)“和/或”施工,則必須自行完成主體部分。由此可見,在“雙資質(zhì)”模式下,對違法分包問題的認(rèn)定將更為復(fù)雜,相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)更大。
此外,工程總承包模式下的“再分包”問題,在設(shè)計(jì)企業(yè)具備“雙資質(zhì)”情況下,也將進(jìn)一步被加大?!督ㄖā返诙艞l規(guī)定,“施工總承包的,建筑工程主體結(jié)構(gòu)的施工必須由總承包單位自行完成?!狗职鼏挝粚⑵涑邪墓こ淘俜职!币虼耍绻O(shè)計(jì)企業(yè)僅具有單資質(zhì),可以將施工業(yè)務(wù)全部分包給施工總承包單位,而施工總承包單位可以將工程非主體性、關(guān)鍵性工程進(jìn)行分包。此種情況,通常不會認(rèn)定為“再分包”。如果設(shè)計(jì)企業(yè)同時(shí)具備施工總承包資質(zhì),將施工業(yè)務(wù)對外分包,則可能被認(rèn)定為以施工總承包單位的身份對外分包。一方面,如果設(shè)計(jì)企業(yè)將包括建筑工程主體結(jié)構(gòu)在內(nèi)的施工業(yè)務(wù)全部分包的,將可能被認(rèn)定為轉(zhuǎn)包或違法分包;另一方面,如果分包施工單位再將施工業(yè)務(wù)分包,將可能被認(rèn)定為構(gòu)成被禁止的“再分包”。
關(guān)于安全管理問題的利弊分析
根據(jù)《建筑法》《安全生產(chǎn)法》《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定,以及工程安全管理實(shí)踐,雖然設(shè)計(jì)企業(yè)與施工企業(yè)同為工程企業(yè),但兩者的安全管理法律責(zé)任完全不同,施工企業(yè)的安全管理責(zé)任明顯高于設(shè)計(jì)企業(yè),主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:
一是安全生產(chǎn)相關(guān)法定義務(wù)存在較大區(qū)別?!督ㄖā返谖逭隆敖ㄖ踩a(chǎn)管理”關(guān)于建筑工程安全管理的規(guī)定共計(jì)十六條,其中與設(shè)計(jì)相關(guān)的條款僅有兩條,而與施工相關(guān)的條款有十多條;根據(jù)《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》的規(guī)定,對施工企業(yè)的安全管理要求也明顯多于設(shè)計(jì)企業(yè);根據(jù)《安全生產(chǎn)法》,建筑施工企業(yè)與“礦山、金屬冶煉、建筑施工、運(yùn)輸單位和危險(xiǎn)物品的生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存、裝卸單位”一同被列為“高危行業(yè)、領(lǐng)域的生產(chǎn)經(jīng)營單位”,承擔(dān)了更多的安全生產(chǎn)法定義務(wù),如需要配備專職安全生產(chǎn)管理人員、企業(yè)負(fù)責(zé)人需要通過安全生產(chǎn)知識和管理能力考核、應(yīng)當(dāng)投保安全生產(chǎn)責(zé)任險(xiǎn)等。
二是資質(zhì)許可要求不同。在資質(zhì)許可方面,設(shè)計(jì)企業(yè)和施工總承包企業(yè)的要求存在明顯差異?!栋踩a(chǎn)許可證條例》第二條規(guī)定:“國家對礦山企業(yè)、建筑施工企業(yè)和危險(xiǎn)化學(xué)品、煙花爆竹、民用爆炸物品生產(chǎn)企業(yè)(以下統(tǒng)稱“企業(yè)”)實(shí)行安全生產(chǎn)許可制度。企業(yè)未取得安全生產(chǎn)許可證的,不得從事生產(chǎn)活動?!币簿褪钦f,建筑施工企業(yè)除了需要取得工程施工企業(yè)資質(zhì)以外,還需要取得安全生產(chǎn)許可證,而設(shè)計(jì)企業(yè)則無需取得安全生產(chǎn)許可證。
三是承擔(dān)安全事故責(zé)任存在明顯差異。如上文所述,相對于施工企業(yè)而言,設(shè)計(jì)企業(yè)的工程安全管理法律責(zé)任較少,加之在實(shí)務(wù)中由于設(shè)計(jì)工作的標(biāo)準(zhǔn)化程度較高、管理上更為規(guī)范,因設(shè)計(jì)原因發(fā)生安全事故的概率亦較少。在工程安全事故中,設(shè)計(jì)企業(yè)被追究安全管理法律責(zé)任的并不多見,或者承擔(dān)的責(zé)任較小。以2016年發(fā)生的“江西豐城發(fā)電廠‘11·24’冷卻塔施工平臺坍塌特別重大事故”為例,作為EPC總承包單位的中南電力設(shè)計(jì)院,被追究刑事責(zé)任的人員明顯少于作為施工總承包單位的河北億能公司,并且承擔(dān)的刑事責(zé)任相對較輕。
綜上分析,如果設(shè)計(jì)企業(yè)取得施工總承包企業(yè)資質(zhì),被認(rèn)定為施工企業(yè),需要取得安全生產(chǎn)許可證,同時(shí)將承擔(dān)更多的工程安全管理法律責(zé)任,一旦發(fā)生工程安全事故,可能需要承擔(dān)更多的不利法律后果。
其他不利因素分析
除上述提到的三點(diǎn)外,設(shè)計(jì)企業(yè)取得施工總承包企業(yè)資質(zhì)后,還需要進(jìn)一步關(guān)注以下幾點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn):
一是加大農(nóng)民工工資支付保障難度,增加相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)《保障農(nóng)民工工資支付條例》相關(guān)規(guī)定,施工企業(yè)將承擔(dān)更多的農(nóng)民工工資支付管理義務(wù),而設(shè)計(jì)企業(yè)通常不涉及相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)。而在工程總承包模式下,如果設(shè)計(jì)企業(yè)作為總承包單位或聯(lián)合體牽頭單位,就存在需要承擔(dān)農(nóng)民工工資支付管理義務(wù)的可能性。
二是加大人力資源管理難度,增加勞動糾紛風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理相關(guān)規(guī)定,設(shè)計(jì)企業(yè)在申領(lǐng)施工總承包企業(yè)資質(zhì)過程中,需要匹配相應(yīng)的施工技術(shù)人員,部分企業(yè)主要人員需要取得相應(yīng)的從業(yè)資格,而設(shè)計(jì)企業(yè)往往缺乏相應(yīng)的技術(shù)人員,往往通過借調(diào)、簽訂臨時(shí)合同,甚至通過“人員掛靠”等方式解決。這些非常規(guī)用人方式,極易給企業(yè)帶來額外法律風(fēng)險(xiǎn)。
三是加大財(cái)稅管理難度,增加稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)財(cái)稅相關(guān)法律政策,設(shè)計(jì)企業(yè)與施工企業(yè)適用的稅率以及稅收政策存在較大的差異,施工企業(yè)的稅務(wù)問題更為復(fù)雜,面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)更大。
結(jié)論與實(shí)務(wù)建議
綜上分析,設(shè)計(jì)企業(yè)在獲得施工總承包企業(yè)資質(zhì)以后,雖然可以從一定程度上增強(qiáng)企業(yè)的競爭力,獲得更多的市場機(jī)會,但同時(shí)對于企業(yè)的管理要求也更高,由此帶來的法律責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)也更大。特別是設(shè)計(jì)企業(yè)如果僅僅出于增加資質(zhì)以滿足“雙資質(zhì)”投標(biāo)目的,并不打算實(shí)際提高企業(yè)施工管理能力,也不實(shí)際開展工程施工承包業(yè)務(wù),就有可能得不償失。相對而言,通過聯(lián)合體方式解決投標(biāo)資質(zhì)問題更為合適。
住建部印發(fā)的《“十四五”建筑業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出:“支持工程總承包單位做優(yōu)做強(qiáng)、專業(yè)承包單位做精做專,提高工程總承包單位項(xiàng)目管理、資源配置、風(fēng)險(xiǎn)管控等綜合服務(wù)能力,進(jìn)一步延伸融資、運(yùn)行維護(hù)服務(wù)?!弊〗ú吭ㄖ袌霰O(jiān)管司司長、中國建筑業(yè)協(xié)會副會長吳慧娟在《加快推行工程總承包的緣由和思考》一文中指出:國家現(xiàn)行政策鼓勵和培育具有設(shè)計(jì)、施工管理綜合實(shí)力的工程企業(yè),發(fā)展成為具備綜合工程管理能力的工程總承包單位,但并非要求設(shè)計(jì)企業(yè)和施工企業(yè)趨同發(fā)展,放棄各自優(yōu)勢專業(yè)特色。與此同時(shí),在我國建筑業(yè)企業(yè)中,也并不是所有的工程企業(yè)都具有或應(yīng)具有綜合的工程總承包能力,未來建筑企業(yè)的發(fā)展路徑應(yīng)有兩種選擇:一種是鼓勵龍頭的工程設(shè)計(jì)和施工企業(yè)做優(yōu)、做強(qiáng)、做大;另一種是大量專業(yè)特色鮮明的工程設(shè)計(jì)或施工企業(yè)提升專業(yè)能力,做專、做精、做細(xì)。兩者應(yīng)當(dāng)各取所長,優(yōu)勢互補(bǔ),避免同質(zhì)化競爭,形成良好的行業(yè)生態(tài),這也符合國際工程企業(yè)發(fā)展的趨勢。
筆者建議,設(shè)計(jì)企業(yè)不應(yīng)盲目為了增加資質(zhì)而增加資質(zhì),要找準(zhǔn)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略定位,慎重考慮是否有必要申領(lǐng)施工企業(yè)資質(zhì)。即便站在提升企業(yè)綜合實(shí)力的角度考慮,需要申領(lǐng)施工企業(yè)資質(zhì),發(fā)展施工承包業(yè)務(wù),也可以考慮通過并購或新設(shè)公司組建工程企業(yè)集團(tuán)方式,籌劃資質(zhì)申領(lǐng)及業(yè)務(wù)發(fā)展定位,合理分散法律風(fēng)險(xiǎn)和商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。
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